전 세계적으로 수도권의 경제력집중이 심한 도시는 멕시코의 멕시코시키, 일본 동경권 등을 들 수 있다. 우리나라는 세계에서 가장 심한 수도권의 경제력집중을 보인다. 일본 동경권의 인구는 일본 전체의 약 27%이고, GDP 비중은 37% 수준이다. 따라서 우리나라보다 훨씬 약하다. 일본은 과거부터 동경권의 경제력집중을 해소하기 위해 오사카를 중심으로 하는 간사이 지역을 제2의 경제력 중심지역으로 육성하여 권역별로 어느 정도 분산되어 있다. 일본 간사이 지역(긴키 지방)은 오사카와 교토, 나라 등이 포함된 서일본의 핵심 광역권으로 인구는 약 2,200만여 명에 달하며, 사실상 도쿄도를 중심으로 한 동경권(간토) 다음으로 일본의 가장 핵심적인 역할을 하는 지역이다. 반면에 우리나라는 수도권 일극 집중체제라고 할 수 있다. 최근에는 서울로 지방의 모든 것이 빨려 들어가는 블랙홀 현상을 보이고 있다.
게다가 중추관리기능이 서울 내지 수도권에 집중되어 지역 간의 균형발전을 저해하고, 지역 간 불균형을 심화시키고 있다. 참여정부 때 추진된 일부 중앙정부의 세종특별자치시로의 이전, 공공기관의 지방 혁신도시로의 이전 등이 이루어졌지만, 여전히 수도권집중이 강하다.
한국은행이 발표한 지역 간 산업연관표를 활용하여 서울, 인천, 경기 등 수도권과 여타 광역도시권과의 연관구조를 분석해 보면, 수도권만 유일하게 자급 자족형 경제구조로 되어 있는 것으로 분석되었다. 다시 말하면 수도권은 인구ㆍ산업의 집중에도 불구하고 권역 간 주고 받는 전ㆍ후방 연관효과가 다른 광역시도에 비해 가장 낮아 지역 간 경제적 파급효과를 기대하기 어려운 구조로 되어 있다. 제가 지역산업연관표를 가지고 최근 분석한 결과를 보면, 비수도권의 경제적 유발효과가 수도권에 비해 높아 일정 금액을 가지고 투자할 경우, 비수도권에 투자하는 경우가 수도권보다 경제적 파급효과 더 높은 것으로 분석되었다.
이와 같은 현상을 다른 각도로 해석하면, 수도권 발달이 다른 지역으로 골고루 확산되어 지방경제를 활성화하는 게 아니라 수도권이 자립형 경제구조를 갖추고 나머지 지역들은 수도권 등 다른 지역에 의존하는 교역형 경제구조를 갖고 있다는 것이다. 한마디로 수도권의 발전이 지방경제를 발전시키는 확산효과(spillover effect)보다는 수도권의 발전으로 지방경제가 수도권으로 흡인되는 빨대효과 내지 역류효과(backwash effect)가 크다는 것이다. 강원도나 충청권, 전라권은 타 지역으로 판매한 재화ㆍ물품 가운데 절반 이상이 수도권에 집중되어 있었다. 따라서 정부는 수도권의 경제력 집중을 완화하면서 상대적 낙후 지역인 대구경북권과 광주․전남권 등 지방대도시권의 경제력을 확충시키는 전략을 추진해야 할 것이다. 특히 타 지역 수요의존도와 생산유발률이 높은 대구경북권이나 강원권, 광주전남권의 발전에 보다 힘을 기울려야 할 것이다.
최근 우리나라의 국제경쟁력을 높이기 위해 수도권의 각종 규제를 완화해야 한다는 뉴스가 종종 나오고 있다. 수도권 규제완화의 논리는 수도권 규제로 공장용지를 구하지 못한 기업들이 외국으로 빠져나가 산업 공동화가 우려되고, 기업의 경쟁력을 약화시킨다는 논리이다. 그러나 제가 지역 간 산업연관모형을 이용해서 분석한 결과를 보면, 수도권의 성장은 수도권만 거의 발전시킬 뿐 지방의 발전을 가져오지 못하고, 심지어 인접 대도시를 흡수하는 빨대 효과가 있다는 것이다. 해외로 나가는 기업들은 저임금에 바탕을 둔 기업들이 많아 수도권에 산업용지가 있어도 해외로 나갈 기업들이라고 생각한다.
최근에는 중국으로 나간 국내 기업들도 다시 U-턴하고 있다. 미국이나 일본 등 주요 선진국들도 중국이나 동남아로 나간 기업들이 다시 자국으로 U-턴하는 이른바 리쇼링 현상이 많이 일어나고 있다. 리쇼링(re- shoring)은 기업의 해외 진출을 뜻하는 오프-쇼링(off-shoring)의 반대 개념으로, 생산비와 인건비 등을 이유로 해외에 나간 기업이 다시 자국으로 돌아오는 현상을 말한다. 이를 위해 미국, 영국, 일본 등 주요 선진국들은 자국의 법인세를 점차 인하하고 있습니다. 그러나 최근 문재인정부는 법인세를 오히려 더 올리고 있어서 문제이다.
산업클러스터 이론에서 성장극이론이나 성장거점이론은 어느 한 성장거점지역을 육성하면 해당 도시의 발전이 다른 지역에 확산효과(spillover effects)나 전․후방연관효과를 미쳐 다른 지역도 동반해서 발전된다고 보고 있다. 우리나라의 수도권 경제력 집중은 성장거점전략의 선순환 구조를 기대하기 어렵게 되었다. 따라서 우리나라에서 지역 간 균형발전전략은 단순한 경제논리에만 의존할 수 없고, 지방의 생존권 차원 나아가 국민들의 상대적 박탈감 해소 차원에서 접근해야 할 것이다.
미국이나 영국, 독일 등 주요 선진국들의 주요 도시인 뉴욕이나 LA, 시카고, 런던, 파리, 베를린, 로마 등에는 대기업 본사가 크게 많지 않다. 미국의 거대 IT 기업들은 상당수 실리콘밸리에 본사가 있고, M-S사와 아마존은 미국 서북부 최상단 시애틀에 있으며, 조용한 시골이 있는 기업들도 상당 수 있다. 제가 2005-2006년경 미국 시애틀 워싱턴대학 객원교수로 있었는데, 세계 시가총액 최상의 기업인 마이크로-소프트사와 아마존의 본사가 있고, 스타벅스 등 다른 기업의 본사들도 있어 경제가 상당히 활발하게 순환되고 있었다. 그러다 보니 미국은 국토가 자연히 균형발전되고, 국민들은 저비용 구조 하에서 편안한 직장생활을 영위할 수 있는 것이다. 그런데 우리나라 30 대기업 집단들의 본사는 거의 대부분 서울에 있다.
수도권 경제력집중에 따른 심각성을 정리해 보면, 수도권의 높은 지가와 주택가격의 지속적 상승, 자동차 주행속도 저하와 교통혼잡비용의 증가, 미세먼지 증가로 인한 대기오염 증가, 환경처리비용의 증가, 지방경제의 피폐, 수도권과 비수도권의 경제력 격차 확대, 비수도권의 산업 공동화 현상, 지방 거주민들의 상대적 박탈감 증대, 사회적 통합의 어려움 등을 들 수 있다.
그렇다면 우리나라에서 수도권의 경제력집중을 해소 내지 억제하기 위해서는 어떠한 전략을 강구해야 하는 가를 생각해 보겠다. 이 문제는 학자에 따라 다소 다르겠지만, 제가 그동안 정리한 바를 말씀드리겠다.
첫째, 우리나라에서 수도권 일극 집중을 해소하기 위해서는 제2, 제3의 지방대도시권을 육성해야 한다고 본다. 이를 위해서 상대적으로 낙후된 대구·경북을 중심으로 한 대경권, 광주전남을 중심으로 광주전남권 등을 집중 육성해야 할 것이다. 따라서 이들 권역에 지방 대도시권의 거점기능을 강화하기 위해서 광역 사회적 인프라시설을 대폭 확충해야 할 것이다. 일례로 대경권의 구미-대구-경산-영천을 연결하는 광역 전철망계획을 조기에 건설하고, 장기적으로는 이를 밀양이나 경주-포항까지도 확대시켜야 할 것이다. 이는 부산에서 경남 밀양까지 추진하는 광역전철망계획이 완성되고, 이를 대구-경북권 전철망과 연결하면 이른바 대구경북권과 부산․경남대도시권 전체가 광역전철망으로 연결되어 경제교류아 인적교류가 보다 더 활발히 진행될 수 있을 것이다. 일본은 동경권에 대응하여 간사이지방의 거점기능을 강화시킴으로써 다극 분산체제로의 전기를 마련하였다. 또 장기적으로는 상대적 낙후지역인 광주와 전남 목표, 전주 등과의 광역전철망도 검토할 필요가 있다. 또한, 대구와 광주 간 철도도 건설하여 인적, 물적, 문화적 교류를 확대하는 한편 양 지역 간의 주민 화합과 통합도 유도할 필요가 있겠다.
둘째, 수도권의 외연 확장을 조장하는 신도시 추가 건설을 중지해야 한다. 물론 신도시 건설은 수도권의 주택가격 안정과 무주택자의 내 집 마련에 도움이 되겠지만, 수도권의 경제력집중을 더욱 강화하는 악순환을 초래할 뿐이다. 수도권 신도시 개발에 따른 개발 이익금의 일부를 지역발전기금으로 운용하고, 비수도권 자립기반을 위한 균형발전기금이나 펀드도 조성할 필요가 있다.
셋째, 대학입시제도를 포함한 교육제도와 대졸 신입사원 채용제도의 대대적인 개혁이 필요하다. 지방의 청소년들이 수도권 대학 진학을 위해 서울로 서울로 몰리고 있다. 이는 수도권에 양질의 일자리가 많으므로 수도권으로 몰린다. 대학마다 고유한 특성에 의해서 신입생을 뽑는 것이 아니고 전국의 대학이 대학입학 학력고사 성적에 의해 뽑다 보니 대학이 서열화되고, 지방대학이 고사하고 있다. 과거 6~70년대 지방거점 국립대학은 서울대학과 큰 차이가 없었고, 지방의 우수한 학생들도 가정 형편상 서울 쪽 대학보다는 지방에 있는 대학에 들어간 것이다. 최근에는 지방거점 국립대학이 서울의 중위권대학과 비슷하거나 못하다는 얘기가 나오고 있는데, 크게 잘못된 것이다. 최근 모 장관 후보자의 인사청문회에서 자녀의 대학 추천 입학에 대한 문제점이 많이 거론되었다. 따라서 대학입시제도를 대대적으로 개혁하고, 지방대학을 육성하여 인재들이 지역에 머물 수 있도록 유도해야 할 것이다.
넷째, 30대 대기업 재벌집단의 본사가 서울에 있고, 수도권대학에 유리하게 대졸 신입사원을 채용하기 때문에 지방대학 졸업생들이 상대적으로 불리하다. 대졸 신입사원 채용시 가급적 공개경쟁으로 하면서 지역인재할당제도를 강화하여 지방거주자에 대한 인센티브를 주어야 할 것이다. 대기업의 본사를 지방으로 이전할 경우 중앙정부와 지방정부는 많은 인센티브를 주어야 할 것이다. 기업들이 수도권에 자꾸 진입하는 이유는 공장 부지 가격이 비수도권보다 더 빨리 상승하기 때문에 부동산 자산가치가 더 오르는 것도 한 요인이 된다.
다섯째, 지방정부의 산업정책 수립 및 집행과 관련하여 더욱 많은 권한을 부여하고, 국세와 지방세 비중을 현재의 8:2수준에서 선진국과 같이 6:4수준으로 지방세 비중을 강화하여 지방재정자립도를 향상시키고 재정분권을 강화해야 한다. 문재인정부는 2018년 8월 자치분권 종합계획을 발표했는데, 계획에는 재정분권도 포함되어 있다. 그 내용을 보면, 재정분권 성과의 조속한 실현을 위해 1단계(2019~2020년)에서는 복지사업과 지방공무원 증원 등 지방의 재정부담과 기능 이양을 고려해 지방소비세율을 현재 11%에서 2019년에는 15%, 2020년에는 21%로 인상하고, 2단계(2021~2022년)에서는 지방분권세 등을 포함한 국세-지방세 구조개편 또는 지방재정조정제도 개편과 함께 지방소득세, 교육세 등 추가적인 지방세수 확충방안을 검토키로 하였다. 이러한 계획이 차질없이 추진되도록 노력해야 할 것이다. 그렇게 함으로써 지방정부의 재정력 확대로 지방정부의 산업정책 수립과 집행능력을 향상시켜야 한다.
여섯째. 언제까지나 지역의 발전을 중앙정부의 자금지원에만 의존할 수는 없다. 해당 지역 경제주체들이 지역이 가진 성장 잠재력을 발굴하고 핵심 역량을 결집시켜 지역혁신을 끓임 없이 창출해 나가야 한다. 중앙정부에 의존하는 과거의 개발방식에서 벗어나 해당 지역의 내발성과 자립성에 기초한 내발적 발전전략을 보다 강화하는 것도 중요하다고 생각된다.
과거 수도권 규제완화에 관한 토론회에 참가해 보면, 수도권 규제완화에 찬성하는 전문가와 반대하는 전문가의 견해는 극명하게 대립한다. 과거 저도 수도권규제완화에 관한 토론회에 많이 참석하였는데, 참석해 보면, 수도권 입장을 대변하는 학자와 지방을 대변하는 학자 간에는 의견이 극명하게 갈린다. 수도권을 제외한 지방 13개 광역시도지사와 국회의원들로 구성된 지역균형발전협의체가 있는데, 2007년경 회장은 김관용 경북도지사와 당시 국회의원이었고, 국무총리를 지낸 이낙연 전 총리가 공동으로 맡았다. 그 당시 제가 지역균형발전협의체 자문단장을 맡아 수도권 규제완화와 경제력집중 완화에 대한 토론회에 많이 참가했었는데, 토론회에서는 수도권 입장을 옹호하는 학자와 비수도권이나 지역 간 균형발전을 주장하는 학자들 간 견해차가 크게 대립하여 합일점을 찾기가 상당히 어려웠다. 따라서 수도권 규제완화에 관한 토론을 할 때 수도권과 비수도권이 공동으로 개최하여 대립하는 두 견해의 합일점을 찾아가는 세미나도 많이 개최해야 할 것이다.
수도권의 경제력집중을 해소하는 것이 우리 경제가 선진국으로 진입하는 길을 보다 앞당길 것으로 생각된다. 선진국의 발달과정을 보면, 개발도상국이나 선진국 진입 전 단계까지는 선택과 집중 때문에 투자우선순의를 정하여 추진하고, 선진국으로 나아 갈수록 형평성과 균형발전에 비중을 더 두고 있다. 또 지역 간의 균형발전 없이는 선진화가 거의 불가능하다. 지방이 피폐해질 경우에 국민들간의 위화감이 조성되어 국론이 분열되고, 사회적 통합이 어렵다.
끝으로, 수도권의 균형발전 문제는 이제 논란의 대상이 되는 아니고, 당연히 그렇게 되도록 해야 한다. 왜냐하면, 우리나라 헌법에서도 규정하고 있기 때문이다. 즉 우리나라 헌법 제123조 2항에 보면, “국가는 지역 간의 균형있는 발전을 위하여 지역경제를 육성할 의무를 진다”라고 되어 있다. 따라서 지역 간의 균형발전 문제는 논란의 여지가 없는 것이다. 종국적으로 수도권과 비수도권은 서로 상생 발전해야 한다. 다 같이 잘 살아야 한다. 이에 대해서 모든 경제 주체들이 합리적인 대안을 수립하는 데 지혜를 모아야 할 때라고 생각한다.