국내 최초의 특별지방자치단체인 ‘부산·울산·경남 특별연합’이 4월 19일 출범했다. 특별지자체는 복수의 지자체가 공동의 단체장과 의회까지 구성해 단일 경제·생활권을 만들고 정부가 지원하는 새로운 개념의 균형발전 모델이다. 정부가 작년 10월 도입했다.
정부는 4월 18일, 전국 최초의 특별지방자치단체(이하 ‘특별지자체’)로 ‘부산울산경남특별연합(이하 ‘특별연합’)’이 설치되어 4월 19일(화), 「부울경 특별지자체 지원을 위한 협약식」을 개최한다고 밝혔다. 그동안 부산·울산·경남(이하 ‘부울경’)은 3개 시·도 간 협의를 통해 규약을 마련하였고, 각 시·도의회의 의결을 거쳐 4월 18일 행정안전부의 규약 승인을 받아 공식적인 설치 절차를 완료했다. 특별연합은 작년 10월 14일 정부가 관계부처 합동으로「초광역협력지원전략」을 발표한 이후 가장 먼저 설치된 특별지자체로, 지역주도 균형발전 전략인 초광역협력의 선도모델이라는 의의가 있다.
특별지자체는 2개 이상의 지방자치단체가 공동으로 특정한 목적을 위하여 광역적으로 사무를 처리할 필요가 있을 때 설치하는 지방자치단체로, 지난 1월부터 특별지자체의 구체적인 설치 및 운영 근거를 담은 「지방자치법」 전부 개정법률이 시행됨에 따라 본격적인 제도 활용이 가능해졌다. 특히, 특별지자체는 규약으로 정하는 사무를 처리하는 범위 내에서 인사· 조직권, 조례·규칙제정권 등의 자치권을 가지며 별도의 단체장과 지방의회를 구성할 수 있다. 기존의 행정협의회나 지방자치단체조합과 달리 개별 자치단체의 이해관계를 넘어서는 독립적인 의사결정이 가능하다.
메가시티는 생활, 경제 등 기능적으로 연결되어 있는 인구 1,000만 이상의 거대도시를 의미한다. 부울경 메가시티의 비전은 동북아 8대 메가시티 도약이고, 진주, 창원, 부산, 울산 4개 거점도시를 중심으로 주변의 중소도시와 농산어촌 지역을 하나의 생활권·경제권 단위로 연계 발전, 집중 육성한다는 전략이다. 시도단위를 벗어나 부울경을 수도권과 같은 또 하나의 광역경제권으로 만들어 대한민국의 국가 발전 축으로 만들겠다는 구상이다.
따라서 특별지자체가 담보하는 협력의 안정성·지속성을 바탕으로 광역자치단체 간 초광역협력을 촉진할 수 있다. 시·도 경계를 넘어서는 초광역 교통망을 조성하고, 각각의 산업기반을 공동으로 활용하여 권역 전체의 산업역량을 확보하며, 지역인재 정착을 위한 협력체계를 구축하는 등 특별지자체를 통해 지역경쟁력을 강화하는 계기를 마련할 수 있다. 이처럼 특별지자체는 수도권에 대응하는 단일의 경제·생활권을 형성함으로써 지역이 주도하고 정부가 지원하는 새로운 균형발전 모델의 기반이 된다. 부울경 특별지자체는 부산·울산·경남이 수도권에 대응한 발전전략으로 ‘부울경 메가시티’를 조성하기 위해 논의하기 시작한 것이며, 특별지자체 제도 도입 이후 최초 사례이다.
행정안전부가 승인한 ‘부산울산경남특별연합 규약(안)’은「지방자치법」에 따라 특별지자체 설치 및 운영에 필요한 사항들을 담고 있다. 부울경 특별지자체의 공식적인 명칭은 <부산울산경남특별연합>으로 하고, 관할 구역은 부산·울산·경남을 합한 것으로 하였다. 특별연합의 조례 제·개정 등을 담당할 특별연합의회는 부산·울산·경남의 의원 각 9명씩으로 하여 전체 27명으로 구성하고, 특별연합의 장은 부산· 울산·경남의 지방자치단체장 중 1명을 특별연합의회에서 선출한다. 아울러, 특별연합은 탄소중립 산업기반 및 수소경제권 기반 마련, 친환경 조선산업 육성 등 구성 자치단체로부터 이관받은 사무와 광역교통 및 물류체계 구축 등 국가로부터 위임받는 사무를 수행한다. 특별연합은 사무수행에 필요한 조례 제정, 사무소 설치 등의 준비과정을 거쳐, 규약의 부칙에서 정한 바에 따라 2023년 1월 1일부터 사무처리를 시작할 예정이다.
행안부 등이 지난해 11월부터 ‘제도분야 초광역협력 지원 관계부처 TF’를 구성해 논의한 결과 국토교통부 소관 ▲대도시권 광역교통 시행계획 제출 ▲광역 간선급행버스(BRT) 체계 구축·운영 ▲2개 이상 시도에 걸친 일반물류단지 지정에 관한 사무를 특별연합에 위임하는 것으로 협의가 완료됐다.
정부와 부울경은 ‘부울경 초광역권발전계획’ 추진에 적극 협력하기로 하고 이러한 내용을 담은 양해각서도 체결했다. ‘부울경 초광역권발전계획’은 수도권 일극 체제를 극복하기 위한 선도 모델이 될 부울경의 산업·인재·공간 분야별 전략, 30개의 1단계 선도사업과 40개의 중 장기 추진사업 등 총 70개의 핵심사업을 담고 있다. 정부는 지난해 11월부터 국무조정실과 관계부처 및 부울경이 참여하는 ‘범정부 초광역 지원협의회’를 통해 ‘부울경 초광역권발전계획’ 마련을 위한 산업·인재·공간 분야 컨설팅과 주요 추진사업에 대한 검토를 진행했다.
저는 제 티스토리인< 경제상식과 여행정보 8회차, 2020.12.20일 자>에서 광역대도시권의 거점기능을 강화하자! 라는 티스토리를 업로드했다. 제가 주장한 광역대도시권의 거점기능은 이번 정부에서 발표한 <부울경 특별연합>과 명칭은 약간 다르지만 거의 비슷하다고 생각된다.
우리나라 수도권의 면적은 전 국토의 11.8%에 불과하지만, 총인구의 50.4%(2022년 3월말), 지역내총생산(GRDP)의 52.5%(2020년), 예금은행 예금의 71.9%(2022년 2월말), 국내 1,000 대기업 본사의 72.9%(2020년) 등이 수도권에 집중되어 있다. 이는 이웃 일본 동경권의 집중보다 훨씬 높은 수준이다. 즉 동경권의 인구는 일본 전체의 약 27.7%이고, GDP 비중은 37% 수준이다.
수도권의 경제력 집중을 완화하면서 지방과 수도권이 공동 발전할 수 있는 방법은 지방 대도시권의 거점기능을 강화하는 데 있다. 대구·경북을 중심으로 한 지방 대도시권의 거점기능을 강화하기 위한 방안을 제시하였다. 첫째, 국토의 공간구조를 현재의 일극 집중에서 다극 분산체제로 변경시켜야 한다. 이를 위해 대구와 부산을 중심으로 한 영남권, 광주를 중심으로 한 호남권 등 지방거점 대도시권을 강화해야 한다. 대전을 중심으로 한 충청권은 이미 수도권에 상당 부분 편입되어 광역수도권을 형성해 나가고 있다는 점에서 제외시켜도 될 것 같다. 상대적인 저발전 지역인 대구 경북권을 중심으로 한 대경권과 광주전남권, 부산울산경남권 등을 제2, 제3의 거점지역으로 집중 육성해 나갈 필요가 있다. 이는 시장기능에 맡겨 저절로 해결될 수 있는 것이 아니라, 세종시 사례와 같이 정부가 개입하여 해결해 주어야 한다고 제시하였다.
둘째, 대구경북 대도시권의 거점기능을 육성하기 위해서는 대구를 중심으로 한 광역 인프라를 확충해야 한다. 즉 구미-대구-경산-영천을 연결하는 광역 전철망을 조기에 건설하고, 장기적으로는 이를 경남 밀양이나 경주-포항, 경남 거창-함양까지도 확대시켜야 할 것이다. 이와 더불어 중앙정부는 최근 지역 최대 현안사업의 하나인 대구경북권 신 국제공항의 입지가 확정되었으니 보다 빨리 건설될 수 있도록 적극 지원해야 할 것이다. 정권의 입맛에 따라 부산권 국제공항은 전액 국비를 지원해 주고, 대구경북권 국제공항은 자체 지방비로 추진하라는 것은 아주 잘못된 것이다. 현재 여당인 민주당은 가덕도신공항은 특별법을 바로 통과시켜 국비지원의 기반을 마련하였고, 대구경북 신공항에 대해서는 특별법 제정을 계속 보류시키고 있다. 최근 국제간의 물류는 첨단제품의 운송이 많아짐에 따라 항만화물보다는 항공화물의 증가속도가 훨씬 높다. 일본은 동경권에 대응하여 간사이지방의 거점기능을 강화시킴으로써 다극 분산체제로의 전기를 마련하였다.
아무튼, 우리나라는 국토의 12%인 수도권에 인구 절반 이상이 밀집해 교통과 주택 대란에 시달리고 있다. 부울경 특별연합은 돈과 일자리, 문화, 교육 기회까지 블랙홀처럼 빨아들이는 수도권 집중과 지방 소멸을 극복하기 위한 방안으로 지자체 간 협의를 통해 추진됐다. 서울, 도쿄, 상하이, 홍콩, 오사카, 나고야와 견주는 동북아 8대 메가시티로 키운다는 청사진이다.
해외 선진국에서는 2000년대부터 일찌감치 메가시티나 광역경제권 체계를 구축해 왔다. 일본은 간사이광역연합이 구성돼 오사카와 교토 일대 지자체가 관광, 문화, 의료에 공동 대응하며 성과를 내고 있고, 2025년 엑스포 유치에도 성공했다. 프랑스는 여러 지역을 모은 상호공동체적 도시를 구성하는 ‘메트로폴’ 정책을 운영하고 있다. 영국은 8개 대도시권 중심으로 메가시티를 구성했다.
부울경 특별연합은 2040년까지 현재 790만 명인 인구를 1000만 명으로, 275조 원인 지역내총생산(GRDP)은 491조 원으로 끌어올린다는 목표다. 한 시간대 경제·문화공동체를 구축할 광역교통망을 조성하고, 자동차, 조선, 항공, 수소, 물류산업을 집중 육성할 계획이다. 지자체 간 알력으로 발생하던 비효율도 줄어들 것으로 전망된다. 과거에는 인접 지자체 공단이 남아도는데도 새로 공단을 조성하는 일이 벌어지곤 했다.
부울경특별지자체는 내년 1월 공식 사무를 시작하기에 앞서 특별지자체장과 의장을 선출하고, 청사 위치도 정해야 한다. 이 과정에서 지자체 간 갈등이 예상된다. 벌써부터 경남과 울산에서는 부산으로의 블랙홀로 빨려 들어간다는 우려가 나오고 있다. 하지만 특별연합은 지방이 소멸하는 절박한 상황에서 나온 대안이다. 머리를 맞대고 성공시켜야 할 책임이 이들 지자체에 있다. 그리고 다음 표에서 보는 바와 같이 제1단계와 2, 3단계 사업이 부울경 행정구역내로 한정되었다는 데 문제가 있다. 다시 말하면, 초광역 교통망은 부울경과 더불어 인근에 있는 대구경북지역, 광주전남지역과의 협력사업도 포함시키면 더욱 좋았을 것으로 생각된다.
이번 <부울경 특별연합> 사업이 성공하면 지방소멸을 어느 정도 방지하고, 국가균형발전에도 기여할 것으로 생각된다. 차기 정부는 다른 광역시도의 추가 참가를 공모하여 선정한 후 육성할 필요가 있다.
참고자료; 행정안전부, 국내 첫 특별지자체 ‘부울경특별연합’ 설치, 동북아 8대 메가시티 도약, 보도자료, 202.4.19
경상남도, 부울경 초광역권 발전계획 구상 및 정부계획, 2022.4.19.
동아일보, 2022.4.19. 및 사설, 2022.4.20./ 부산일보 2022.4.20.