지방소멸 심각하다. 효율적인 대책은? [이춘근의 경제와 시사 #38]

최근 우리나라는 대도시와 지방도시를 막론하고 고령화와 저출산으로 인구증가율이 감소하면서 지방소멸에 대한 우려가 커지고 있다. 저출산과 고령화로 인구가 급속히 줄어들고 농어촌의 젊은이들이 대도시로 빠져나가면서 가까운 미래에 전국 지자체의 상당 부분이 소멸될 수 있다는 것이다. 2000년 이후 132개 지자체에서 인구가 감소했고, 과거 약 40년 동안에는 농어촌인구의 절반 이상이 감소했으며, 향후 30년 이내에 89개의 시군과 약 1,500여 개의 읍면동이 사라진다는 연구결과까지  나왔다.
최근 우리나라 농촌에 가 보면, 일부 지역은 발전하는 지역도 있지만, 거의 대부분 인구가 크게 줄어들고 있다. 지방의 인구 감소와 신생아 감소로 어린아이 울음소리를 듣기 어렵고, 농촌에 있는 초등학교도 많이 폐교되었다. 제 고향 근처에 있는 경상북도 구미시 도개면과 의성군 단밀면에 있는 초등학교도 상당수 폐교되었다.

경상북도의 폐교 상태를 보면, 1982년부터 2019년 최근까지 총 726개 학교가 폐교되었는데, 1982년에서 2003년까지 520개 학교가 폐교되었고, 그 후 조금씩 계속 폐교되었다. 여기에는 초등학교가 거의 대부분이지만 중학교와 고등학교도 포함된 수치이다. 폐교처리 상황을 보면, 매각처리가 전체의 65.4%인 475개 학교로 가장 많고, 그다음 임대 내지 대부가 17.6%인 128개 학교, 미활용이 9.0%인 65개 학교, 교육청 자체활용이 8.0%인 58개교 등이다.
경북지역 폐교상태를 시군별로 보면, 안동시가 65개 학교로 가장 많고, 그 다음 의성군이 63개 학교, 김천시가 47개 학교, 상주시 44개, 경주시 41개 학교 순이다. 구미시의 경우를 보면, 전체적으로 17개소가 폐교되었는데, 매각처리가 8개소, 자체활용이 3개소, 임대(대부)가 4개소, 미활용이 2개소 등 입니다. 의성군의 경우는, 총 63개 학교가 폐교되었는데, 매각처리가 47개소, 자체활용이 5개소, 임대가 5개소, 미활용이 2개소 등이다.
경상북도의 폐교부지 처리상태를 보면, 매각처리가 전체의 65.4%로 가장 높은데, 이는 잘못되었다고 생각한다. 향후에는 매각 처리하지 말고, 해당 지역 주민들의 문화체육복합시설이나 마을공동체 공동시설, 평생학습시설, 도서관 등으로 활용하는 방안을 적극 모색해야 할 것이다.

지방소멸 우려가 처음 제기된 것은 일본 총무대신을 지낸 마스다 히로야(増田寛也) 일본창성회 대표가 2014년 5월 지방소멸에 관한 ‘마스다보고서’를 출간하면서부터였다. 우리나라에서도 2014년 9월 지방소멸이라는 책으로 번역되어 출간되었다. 저자는 이 책에서 재생산력이 있는 20~39세 여성과 65세 이상 노인 인구를 분석하고, 지속적인 인구감소가 결국 지역의 축소와 일본 전체의 파멸로 이어질 것이라 경고했다. 이는 저출산으로 한 세대 즉 30년이 지나면 해당지역 산업과 생활기반이 붕괴될 수 있다는 것을 의미한다.

최근 일본의 아베정부는 인구감소와 고령화의 대응, 동경권의 인구집중 방지, 지역에서도 살기 좋은 환경 확보를 통한 미래 일본 사회 유지를 목적으로 지방창생법을 2014년에 제정하고, 이를 토대로 지방창생사업을 추진하고 있다. 지방정부에서는 구체적인 전략으로 「마을·사람·일자리창생본부」를 설치하여 종합전략을 수립하여 추진하고 있다. 종합전략에는 동경 일극집중의 시정, 젊은 세대의 취업·노동·결혼·양육 희망실현, 지역특성에 입각한 과제 해결의 기본적 관점에 따라 구체적인 지원내용을 포함하고 있다. 지방창생정책의 주요 내용으로는 지방의 일자리 창출정책, 지방의 인구유입정책, 젊은 세대의 결혼 및 출산촉진정책, 마을 만들기 등 지역활성화 및 지역협력정책 등이다(김순은, 2017, 38-43면).

마스다 히로야는 인구감소에 대한 아무런 조치를 취하지 않으면, 2010년 1억 2,800만 명인 일본 인구가 2050년 9,708만 명, 2100년에는 4,959만 명이 될 것이라고 예측했다. 그리하여 일본은 국가의 장기비전으로 2060년에 약 1억명의 인구를 유지하기 위해 연차적으로 5개년계획을 세워 정책 목표와 시책을 개발하기로 하였다. 일자리가 사람을 만들고, 사람이 일자리를 부르는 선순환 구조를 확립하여 그 선순환을 지탱하는 지역에 활력을 되찾게 해주는 마을과 사람, 일자리의 창생과 선순환 구조를 확립하기로 계획하였다. 지방에 새로운 사람의 흐름을 만들기 위해 지방에서의 청년취업을 촉진하고, 지방에의 이주와 정착을 지원하며, 안심하고 결혼과 출산·육아를 할 수 있도록 대폭 지원하기로 한 것은 우리나라에 시사하는 바 크다.

일본의 지방창생정책은 대표적인 상향식 정책인데, 지역의 자율성과 성과는 업무추진절차와 성과지표에 따라 엄격하게 관리되고 평가된다. 지방창생정책은 기존의 지역활성화에 활용되었던 정책들을 종합하고, 조정하여 통합적으로 접근하는 방식을 취하고 있다. 정책추진과정에서는 다양한 정책과 부처들이 관련되어 있는데, 내각부가 국토건설성, 농림수산성, 총무성, 후생노동성 등이 추진하는 정책을 총괄 조정하고, 통합하고 있다.
지방창생정책은 로컬아베노믹스라는 별칭을 가지고 있는데, 자립성, 장래성, 지역성, 직접성, 결과 중시성이라는 다섯 가지 원칙에 의해서 추진되고 있다. 지역이 자립적으로 지역의 특성에 기초한 정책을 통하여 가시적인 성과를 제고하자는 취지이다. 지역의 자율성을 강조하면서 정책의 연계 및 통합화를 통해 동경권의 경제력 집중을 완화하고, 지역경제 활성화를 도모하고자 하는 것이다. 일본의 지방창생정책은 지방소멸위기 등 유사한 사회문제를 겪고 있는 우리나라에 주는 시사점은 크다고 생각된다. 향후 지역활성화정책은 국가 미래비전으로 인식하고, 중앙 및 지방정부가 함께 경제, 사회, 행정시스템을 개편하기 위한 방안을 마련할 필요가 있다.

한국고용정보원이 발표한 ‘한국의 지방소멸 2018년 보고서’에 따르면, 전국 226개 시·군·구 중 소멸위험지역은 2013년 75개(32.9%)에서 2018년 89개(39.0%)로 증가했다. 특히 지방소멸 위험이 그간 농어촌 지역에서 지방 대도시권역 및 공공기관 이전이 진행되는 거점지역까지 확산하고 있다. 소멸위험지수는 해당지역 20-39세의 여성인구수를 해당지역 65세 이상 고령 인구수로 나눈 수치이다. 소멸위험지역은 소멸위험지수가 0.5미만인 지역으로 가임 여성인구수가 고령자수에 비해 절반도 되지 않아 저출산 고령화로 인한 인구감소로 사라질 위험이 있는 지역을 나타낸다. 전국 3,463개 읍·면·동 중 소멸위험 지역은 2013년 1,229개(35.5%)에서 2018년 1,503개(43.4%)로 5년 사이에 274개(7.9%포인트)가 늘었다. 소멸위험지역에 거주하는 20대 인구 유출은 심각한 수준이고, 특히 수도권으로의 유출이 37.4%나 된다.

▷ 우리나라 소멸위험 시군구 수

구 분	2013년 7월	2016년 7월	2018년 6월
전체 시군구 수	228	228	228
소멸 저위험	41	20	12
정상지역	57	61	51
소멸주의 단계	55	63	76
소멸위험진입	73	79	78
소멸 고위험	2	5	11
소멸위험지역 소계	75	84	89

주: 228개 기초자치단체를 기준으로 작성, 제주와 세종은 각각 1개 지역으로 계산
자료: 이상호, 한국의 지방소멸 2018년 보고서, 한국고용정보원, 2018. 7, p. 18.

고소멸 위험지역은 전국적으로 11개 지역인데, 경상북도의 7개 군이 포함되어 있어 16개 광역시도 중 가장 위험한 지역으로 나타났다. 228개 기초자치단체 중 의성군이 가장 위험한 지역으로 나타났고, 그다음 전남 고흥군, 경북 군위군, 경남 합천군과 남해군, 경북 청송군과 영양군 순으로 나타났다. 광역시도는 대표적인 농도인 경상북도와 전남, 경남 등이 상당히 높았다.
또한, 한국고용정보원의 이상호 연구위원이 최근 언론과 인터뷰한 내용을 보면, 코로나-19로 인해서 수도권으로의 인구 유입이 증가하고, 지방소멸 위험이 가속화되고 있다고 했다. 그는 읍면동기준 소멸 위험지역 역시 2017년 1,483곳에서 2018년 1,554곳, 2019년 1,617곳에서 2020년 1,702곳으로 증가하고 있다고 했다. 특히 이번에 새롭게 소멸 위험지역으로 진입한 지역들은 경기도 여주시와 포천시, 충북 제천시, 전남 무안군 나주시 등 '시부'가 대거 포함되었다. 대부분의 '군부'는 이미 소멸위험 단계 진입이 완료되었으며, 이제 '시부'의 소멸단계 진입이 본격화되고 있다고 했다. 이러한 수도권 유입 인구를 연령별로 보았을 때 대부분을 20대가 차지했다. 코로나-19로 인해 지방에서 수도권으로의 인구 이동이 증가했을 뿐만 아니라 지방 인구의 유출이 20대 청년층에 집중되었다.

향후 지방소멸 위기에 대한 효율적인 대응방안을 제 나름대로 정리하면 다음과 같다.

첫째, 우리나라의 지방소멸 위기는 지방만의 문제가 아니라 수도권을 포함한 전국의 인구문제와 연관성이 크므로, 정책대응은 출산율 제고정책과 수도권의 경제력 집중 방지대책을 동시에 추진해야 한다. 우리나라는 OECD 국가 중에서 가장 낮은 출산율을 보이고 있는데 중앙정부에서는 출산율 증대를 위한 다각적인 대책과 인센티브를 강구하여 출산율을 높여 나가야 할 것이다. 주무부처인 행정자치부는 지방소멸문제는 절박한 국가적 문제이기 때문에 범부처와 지방자치단체 간 협력체계를 마련하고, 국가 차원의 컨트롤 타워를 구축해야 할 것이다.

둘째, 지방정부의 자치분권과 재정분권을 강화하여 지방정부의 재정자립도를 향상시키고, 산업정책의 기획과 집행능력을 강화해야 한다. 또한, 지역균형발전 정책을 강화하여 지방 청년인구의 유출을 억제하고, 인적, 물적 인프라 시설과 교육, 주거, 문화 등 정주 여건을 획기적으로 개선시켜 나가야 한다.

셋째, 해당지역은 지역의 아이덴티티를 살린 차별적인 청년인구 유입정책을 마련하고, 귀농, 귀촌 인구를 유입시킬 방안을 적극적으로 모색해야 할 것이다. 특히 폐교부지를 매각하거나 방치하지 말고, 해당지역 마을공동체모임이나 커뮤니티 비즈니스, 해당지역 시민들의 문화체육 복합거점시설이나 평생학습시설, 소규모 도서관 등으로 활용하는 방법을 적극 모색하여 지역활성화의 거점역할을 할 수 있도록 유도해야 할 것이다. 교육청과 지방자치단체, 지역사회가 협력하여 폐교를 더 이상 매각하지 말고, 활용방안이나 관리운영방안 등에 대해서 논의하고 설계해야 할 것이다.

끝으로, 일본의 사례에서 보았듯이 지방소멸에 대비하여 지방을 획기적으로 진흥시킬 관련 법률인 ‘(가칭) 인구 및 지역진흥을 위한 특별법’을 제정하는 한편, 소멸 고위험지역에 대한 중앙정부 차원의 ‘지역진흥전략’을 수립하여 시범사업으로 추진해야 할 것이다. 시범사업의 추진을 평가한 다음 이를 전국적으로 확대 추진해야 할 것이다. 이를 위해 중앙정부와 광역시도에서는 산하에 관련 조직을 만들고, 자금지원과 인프라 시설들을 적극 지원해야 할 것이다. 일본정부는 지방소멸이라는 화두를 국가적 차원에서 능동적으로 받아들여 중앙정부조직에 지방창생본부를 두고 대응하고 있다. 우리나라에서도 소멸위험지역이 점차 증가하고 있으므로 인구감소시대 지역진흥전략을 중앙정부 차원의 법정계획으로 수립하여 추진해야 할 것이다. 그리하여 지방이 소멸하는 것을 더 이상 방치하지 말고 적극 대응해 나가야 할 것이다.

 

※ 다음 유튜브방송; 이춘근방송을 참고로 들어보길 바랍니다. 

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