□ 국가채무와 국가부채
최근 우리나라는 국가부채 증가속도가 너무 빨라 큰 우려를 나타내고 있다. 최근 우리나라 국가부채 동향을 살펴보고 그에 따른 정책적 함의와 과제를 제시하고자 한다.
우리나라 기획재정부에서 발표하는 국가채무와 국가부채는 D1, D2, D3를 발표하고 있는데, D1은 국가채무, D2는 일반정부 부채, D3는 공공부문 부채로 분류하고 있다. 보다 자세히 설명하면, D1은 국가채무로 중앙정부와 지방정부의 채무를 포함하고, D2는 D1에 비영리 공공기관까지 포함하며, D3는 D2에 한국전력 등과 같은 비금융 공기업의 부채를 포함하는 부채이다. 그리고 D1은 현금주의로 계산하고, D2와 D3는 발생주의로 계산한다. 발생주의 개념의 부채와 현금주의 개념의 채무는 다르다. 국가채무 D1은 정부가 직접적인 상환의무를 부담하는 확정채무로 국채, 차입금, 국고채무 부담행위, 지방정부 순채무 등을 가리킨다.
IMF(국제통화기금)는 국가채무와 국가부채를 D1에서 D4까지 네 단계로 구분하여 정의하고 있다. IMF에서 정의하는 용어를 자세히 보면, D1은 채무증권과 대출금의 합계인데, 이 때 채무증권(Debt Securities)을 선진화된 금융산업 기반이 있는 국가에서 가장 많이 사용되는 시장성이 있는 채무 상품으로 정의하고 있다. 이와 반대로 대출금(Loans)은 채무증권에 비해 시장성이 적은 채무 상품으로 정의하고 있다. 그리고 D2에 포함되는 SDR은 IMF의 특별인출권을 의미하는데, Special Drawing Rights의 약자이다. D3는 D2에다가 미지급계정(Other Accounts Payalbes)을 포함한 것인데, 이는 재무적 위험 도래 시 상당한 규모가 될 수 있는 비시장성 채무 상품이다. D4는 D3에다가 기타 모든 보증, 보험, 연금 등의 부채를 합한 것이다.
일반적으로 국가 간 비교에서는 일반정부 부채 D2를 사용한다. 각 나라마다 모두 IMF 의 기준을 따르는 것은 아니지만, 그 나마 D2 까지는 명확하게 자료가 나오기 때문입니다. OECD나 세계은행에서도 국가 간 비교에서는 D2를 사용하며, 우리나라에서도 국가 간 비교 목적으로는 D2를 사용하고 있다. 한마디로 D1은 국가재정운용계획상 재정운용지표로 사용하고, D2와 D3는 국가 간 비교지표로 활용된다. OECD회원국 중에서 D3와 D4 보고서를 내는 국가는 5-7개국에 지나지 않아 국가간 직접비교는 어렵다. 하지만 OECD회원국 대부분은 민영화 확대로 공기업이 많지 않고, 우리와 달리 연금에 대해 국가가 보증을 서지 않는다.
국가부채는 국가채무보다 좀 더 광의의 개념이다. 국가부채에는 국가채무를 비롯해 4대 연금(국민연금·공무원연금·사립학교교직원연금·군인연금) 충당금 부채, 공기업과 공공기관 부채, 사회보장성 기금(건강보험·고용보험·산재보험 등), 공공기관 관리기금 공채, 민자사업 손실보전액 등 국가 부담의 가능성이 있는 모든 채무가 포함된다.
국가채무(D1)은 중앙정부와 지방정부의 빚을 현금주의 개념으로 나타낸 수치다. 현금주의라는 것은 공식적인 채권, 채무 계약 등으로 형식적으로 현금흐름이 수반되는 채무만 기록하는 개념이다. 실질적으로 미래에 유출될 수 있는 모든 경제적 빚을 포함하지는 않는다. 그래서 나온 개념이 정부뿐만 아니라 준정부기관(비영리 공공기관)까지 포함하여 현금주의가 아닌 발생주의(accrual basis) 개념으로 국가의 빚을 파악하는 개념이 있다. 이를 ‘일반정부 부채’(D2) 라고 한다. 특히, 일반정부 부채는 국제적으로 공통적인 기준을 통해 국가부채를 산정하기 때문에 국가 간 비교가 수월하다는 장점이 있다. 공공부문 부채(D3)는 일반정부 부채(D2)에 비금융 공기업의 부채까지 합산한 개념이다. 그런데 우리나라의 D3는 얼마일까? 2018년 말 기준 우리나라의 D3는 GDP 대비 56.9%다. 따라서 일반정부 부채(D2)와 공공부분 부채(D3)가 국가채무 D1보다 국가의 부채 규모를 정확히 나타내는 수치이다.
□ 최근 국가부채 동향과 과제
최근 우리나라 국가부채가 급증하고 있어 큰 우려가 된다. 그 이유를 보다 자세히 말씀을 드리면 다음과 같다. 첫째, 문정부들어 코로나-19의 영향도 있지만, 국가부채 증가속도가 상당히 빠르다. 우리나라 일반정부 국가 채무비율은 1997년 11.4%로, 처음 10%대에 진입했다. 이후 20%대로 진입하는 데 7년, 30%대로 올라서는 데 또다시 7년이 걸렸다. 이후 40%대에 진입하는 데에는 2011년부터 9년이 걸린 반면, 문정부들어 50%대로 진입하는 데에는 불과 3년밖에 걸리지 않을 것 같다. 문재인 정부들어 국가채무비율인 D1은 2018년 36%, 2019년 38.1%, 2020년말 45%선으로 급증할 전망이다. 기획재정부가 전망한 국가 부채비율은 2023년이면 51.7%로 50%마저 넘어설 것으로 전망했다. 이도 국제비교로 보는 D2와 D3로 보면 이보다 훨씬 더 높다. 문정부들어 국가부채 증가속도는 OECD 국가 중에서 상위 4번째로 상당히 높은 수준이다. 게다가 최근 공무원 수를 크게 증가시켜 국가재정을 어렵게 하고 있다. 가급적 공무원은 줄이고 일자리는 민간부문에서 창출되도록 해야 하는데 이것도 경제정책의 실패이다.
둘째, 넓은 의미의 국가부채 D4로 보면, GDP의 약 108%나 되어 상당히 높은 수준이다. 또한 우리나라는 공공부문 부채 D3에 포함되는 비금융 공기업의 부채도 상당히 높은 편이다.
셋째, 2019년말 가계부채와 기업부채가 약 3,148조 4,000억원으로 크게 높은데다 국가재정마저 위험해지면 국가가 위기에 처해질 수 있다. 국가부채와 가계 및 기업부채를 합하면 약 5,210조로 추정되어 GDP의 272.3%나 된다.
끝으로, 우리나라는 미국이나 영국, 일본 등과 같이 기축통화국이 아니라 해외의존도가 높은 소규모 개방경제라는 점이다. 그리하여 외환이 부족해지고 재정적자가 심각해지면 바로 IMF 외환위기를 맞을 수도 있다. EU국가는 EU의 울타리가 있고, 유럽중앙은행 즉 ECB가 있어 한 국가가 위험해지면, 타 국가와 연계되어 있어 어느 정도 지원을 받을 수 있다.
혹자는 우리나라 국가부채비율은 OECD 평균에 비해 비율이 낮아 괜찮다는 이야기를 하는 사람이 있다. 정부와 일부 여권은 OECD회원국의 평균 국가채무비율 D2가 2018년 기준 109.2%이고 우리나라는 40.1%에 불과하다고 재정을 확대해도 된다고 한다. 이는 상기와 같은 이유로 잘못된 것이다. 국제적인 신용평가기관들은 우리나라 국가부체비율을 평가할 때 기축통화국이 많이 포함된 OECD 평균치를 보는 것이 아니고 아시아 신흥시장 국가들과 비교한다. OECD 회원국 대부분은 민영화 확대로 공기업이 많지 않고 우리나라와 달리 연금에 대해 국가가 보증을 서지 않는다.
우리나라는 국가부채 관리를 보다 효율적으로 해야 한다. 이를 위해서는 재정준칙제도를 보다 효율적으로 도입해야 한다. EU는 마스트리히트조약(Maastricht Treaty)을 통해 공공채무와 지출통제 원칙들을 제시하였고, 안정과 성장에 관한 협약(The Stability and Growth Fact, SGP)을 통해 GDP 대비 국가채무 비율을 60% 이내로, 재정적자를 GDP의 3%이하로 유지하도록 규정하였다. 이때 EU의 국가채무기준은 일반정부 부채(D2)이다. 최근 글로벌 신용평기관은 우리나라 국가부채 증가속도가 상당히 빠르다고 경고했다.
기획재정부는 가파른 재정지출 속도에 제동을 걸기 위한 재정준칙안을 11월 5일 발표했다. 국내총생산(GDP) 대비 국가부채를 60%, 통합재정수지 적자를 3% 이내로 관리하되 이 같은 한도를 시행령에 위임해 5년마다 재검토한다는 내용이다. 그런데 이 내용이 너무 느슨하고 하나마나한 제안이라 전문가들로부터 문정부 면피용이 아닌가하는 큰 비판을 받고 있다. 보다 엄격한 내용으로 수정되어야 할 것이다. 재정준칙은 미래 세대 부담을 줄이고 국가 신용을 유지하기 위한 재정의 마지노선이다. 경제협력개발기구(OECD) 36개 회원국 중 한국과 터키를 제외한 34개국이 도입한 것도 이런 이유 때문이다.
스웨덴에는 중·장기 재정 목표인 '부채 닻(debt anchor)'이 있다. 이는 마스트리흐트 조약 기준 공공 채무를 GDP 대비 35%까지 낮추도록 설정돼 있다. 스웨덴은 1997년 67%였던 이 비율을 2018년 38.7%로 낮췄다. 채무 비율을 낮추기 위해 1년 단위 재정 흑자 목표도 세워 놨다. 2018년까지는 매년 GDP 1% 수준의 재정 흑자를, 2019년부터는 0.3% 수준의 흑자를 거두겠다는 목표를 세웠다. 스웨덴은 국가부채를 잘 관리하여 20년 동안 안정적인 성장을 구가하고 있다.
한국경제연구원은 지난 7월 23일 발표한 「국가채무의 국제비교와 적정수준」에 관한 연구보고서에 따르면, 금년 우리나라 GDP대비 국가채무비율(D1)은 45.4%에 달할 것으로 전망하고, 그동안 재정건전성의 마지노선으로 여겨왔던 40%가 우리나라의 적정수준 국가채무 비율이라고 분석하였다. 우리나라는 기축통화국이 아니고 대외의존도가 높기 때문에 적정 국가채무비율은 40%라고 분석하였다. 일부 전문가들도 인구고령화에 따른 복지재정 부담과 향후 통일비용 소요를 감안해 EU 재정준칙보다 20% 낮은 40%가 관리 기준으로 자리 잡는 것이 바람직한 것으로 보고 있다. 추정결과를 보면 기축통화국의 적정수준은 97.8%~114%에 달하는 반면, 비기축통화국의 적정수준은 37.9%~38.7%에 그치고 있어 두 그룹 간의 격차가 약 3배에 달했다고 했다. 대외의존도가 높은 소국개방경제 14개국을 대상으로 분석한 결과에서는 적정 국가채무비율이 41.4%~45%로 추정됐다. 우리나라는 기축통화국이 아니면서 대외의존도가 높은 나라에 속하기 때문에 지금까지 암묵적으로 지켜왔던 40%가 적정 국가채무비율이라고 보고서는 분석했다.
이상에서 설명한 바와 같이 우리나라는 제정준칙을 제정하되 보다 엄격한 수준의 재정준칙을 도입해야 할 것이다. 그리하여 국가장래와 미래세대에 부담을 주는 국가부채를 안정적으로 관리해야 할 것이다.( 졸고; 대구경북연구원, 대경포럼, 112권, 2020 Autumn, 49-51.)
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