최근 우리나라 총 국가부채 D4는 GDP의 약 108%로 추정되어 위험하고, 국가부채 D1, D2, D3, D4의 개념에 관해서 설명한다.
IMF는 2012년 7월 27일 발간된 Staff Discusstion Note 및 2020년 1월 31일에 발표된 연구보고서(Public Sector Debt Definitions and Reporting in Low-income Developing Countries)에서 국가채무와 공공부문의 부채를 다음과 같이 정의하고 있다.
■ IMF의 국가부채 분류
•D1 = 채무증권(Debt Securities) + 대출금(Loans)
•D2 = D1 + SDRs(특별인출권) + 통화 + 예금
•D3 = D2 + 미지급계정(Other Accounts Payable)
•D4 = D3 + 기타 모든 보증, 보험, 연금 등의 부채를 의미
IMF에서 정의하는 용어를 보다 자세히 보면, D1=채무증권과 대출금의 합계인데, 이때 채무증권(Debt Securities)을 선진화된 금융산업 기반이 있는 국가에서 가장 많이 사용되는 시장성이 있는 채무 상품으로 정의하고 있다. 이와 반대로 대출금(Loans)은 채무증권보다 시장성이 적은 채무 상품으로 정의하고 있다. 그리고 D2에 포함되는 SDR은 Special Drawing Rights의 약자로 IMF의 특별인출권을 의미한다. D3는 D2+ 미지급계정(Other Accounts Payables)인데 이는 재무적 위험 도래 시 상당한 규모가 될 수 있는 비시장성 채무 상품이다. D4는 D3에다가 기타 모든 보증, 보험, 연금 등의 부채를 합한 것이다.
그리고 우리나라 기획재정부에서 발표하는 국가채무와 국가부채는 D1, D2, D3를 발표하고 있는데, D1은 국가채무, D2는 일반정부 부채, D3는 공공부문 부채로 분류하고 있다. 더욱 자세히 설명하면, D1은 국가채무로 중앙정부 및 지방정부, 교육자치단체의 채무를 포함하고, D2는 D1에 비영리 공공기관까지 포함하며, D3는 D2에 한국전력 등과 같은 비금융 공기업의 부채를 포함하는 부채이다.
그리고 D1은 현금주의로 계산하고, D2와 D3는 발생주의로 계산한다. 발생주의 개념의 부채(liability)와 현금주의 개념의 채무(debt)는 다르다.
그리고 일반적으로 국가 간 비교에서는 D2를 사용한다. 나라마다 모두 IMF의 기준을 따르는 것은 아니지만, 그나마 D2까지는 명확하게 자료가 나오기 때문입니다. OECD나 세계은행(WB)에서도 국가 간 비교에서는 D2를 사용하며, 우리나라에서도 국가 간 비교 목적으로는 D2를 사용하고 있다. 한마디로 D1은 국가재정운용계획상 재정운용지표로, D2와 D3는 국가 간 비교지표로 활용된다. OECD회원국 중에서 D3와 D4보고서를 내는 국가는 5~7개국에 지나지 않아 국가 간 직접비교는 하기 어렵다. 하지만 OECD회원국 대부분은 민영화 확대로 공기업이 많지 않고, 우리와 달리 연금에 대해 국가가 보증을 서지 않는다.
국제통화기금(IMF)은 국가채무를 `정부가 민간 또는 해외투자자에게 빌린 돈의 원금 또는 원리금을 직접적으로 상환할 의무를 지고 있는 확정채무`로 정의한다. 정부 차관, 차입금, 국채, 지방정부의 순채무 등은 국가채무에 포함된다고 볼 수 있다. IMF 정의를 기준으로 하면, 중앙정부나 지방자치단체의 채무는 국가채무에 포함되지만, 정부와 독립된 공기업이나 중앙은행의 채무는 국가채무가 아니다. 또 `확정채무`이기 때문에 정부가 지급을 보증하는 보증채무나, 지급 의무가 있는 사회보험 등의 잠재부채는 국가채무에 해당하지 않는다. 일반적으로 국가채무는 전쟁, 천재지변, 대공황 등 특수한 금융위기의 경우에 증가한다. 국가채무 비율은 일반적으로 명목GDP 대비 채무 비율로 계산한다.
국가부채는 국가채무보다 좀 더 광의의 개념이다. 국가부채에는 국가채무를 비롯해 4대 연금(국민연금·공무원연금·사립학교교직원연금·군인연금) 충당금 부채, 공기업 채무, 사회보장성 기금(건강보험·고용보험·산재보험 등), 공공기관 관리기금 공채, 민자사업 손실보전액 등 국가 부담의 가능성이 있는 모든 채무가 포함된다.
국가채무(D1)는 중앙정부와 지방정부의 빚을 현금주의 개념으로 나타낸 수치다. 현금주의(cash basis)라는 것은 공식적인 채권, 채무 계약 등으로 형식적으로 현금흐름이 수반되는 채무만 기록되는 개념이다. 실질적으로 미래에 유출될 수 있는 모든 경제적 빚을 포함하지는 않는다. 그래서 나온 개념이 정부뿐만 아니라 준정부기관(비영리 공공기관)까지 포함하여 현금주의가 아닌 발생주의(accrual basis) 개념으로 국가의 빚을 파악하는 개념이 있다. 이를 ‘일반정부 부채’(D2)라고 한다. 특히, 일반정부 부채는 국제적으로 공통적인 기준을 통해 국가부채를 산정하기 때문에 국가 간 비교가 수월하다는 장점이 있다.
그리고, 공공부문 부채(D3)는 일반정부 부채(D2)에 비금융 공기업의 부채까지 합산한 개념이다. 그런데 우리나라의 D3는 얼마일까? 2018년 말 기준 우리나라의 D3는 GDP 대비 56.9%다. (19년 말 기준은 현재 아직 집계되지 않았다. 그런데 2017년 60.0%, 16년 말 기준은 63%고 15년 말 기준은 64%, 2014년 말 기준은 65%이었다. 즉, 2014년 최고치인 65%를 기록한 이후, 2018년까지는 매년 하락하였다. 그런데 내년부터는 공기업의 적자확대로 D3도 증가할 것으로 전망됩니다. 실제로 한국전력이나 한국토지주택공사 등과 같은 금융공기업이 지는 부채는 정부가 법적으로 보증을 서기 때문에 이들 기업이 부채를 갚지 못할 때는 정부가 대신 갚아야 한다. 따라서 일반정부 부채(D2)와 공공부분 부채(D3)가 국가채무 D1보다 국가의 부채 규모를 정확히 나타내는 수치이다
한국경제연구원은 작년 7월 23일 발표한 「국가채무의 국제비교와 적정수준」에 관한 연구보고서에 따르면, 금년 우리나라 GDP 대비 국가채무비율(D1)이 45.4%에 달할 것으로 전망되는 가운데 그동안 재정건전성의 마지노선으로 여겨왔던 40%가 우리나라의 적정수준 국가채무비율이라고 분석하였다. 우리나라는 기축통화국이 아니고 대외의존도가 높으므로 적정 국가채무비율은 40%라고 분석하였다. 또한, 일부 전문가들도 인구 고령화에 따른 복지재정 부담과 향후 통일비용 소요를 감안해 EU 재정준칙보다 20% 낮은 40%가 관리 기준으로 자리 잡는 것이 바람직한 것으로 보고 있다.
한국경제연구원은 1989년~2018년의 OECD 국가의 자료를 바탕으로 경제 성장률과 국가채무비율이 역 U자 관계에 있음을 확인하고 성장률을 극대화하는 GDP 대비 국가채무비율의 적정수준을 추정했다. 국가채무비율의 적정수준은 기축통화국 유무와 대외의존도에 따라 적정수준이 크게 달라진다고 보고서는 밝혔다. 추정결과를 보면 기축통화국의 적정수준은 97.8%~114%에 달하지만, 비기축통화국의 적정수준은 37.9%~38.7%에 그치고 있어 두 그룹 간의 격차가 약 3배에 달했다. 대외의존도가 높은 소국개방경제 14개국을 대상으로 분석한 결과에서는 적정 국가채무비율이 41.4%~45%로 추정됐다. 우리나라는 기축통화국이 아니면서 대외의존도가 높은 나라에 속하기 때문에 지금까지 암묵적으로 지켜왔던 40%가 적정 국가채무비율이라고 보고서는 분석했다.
보고서는 미국은 기축통화국이고, 일본, 영국 등 준기축통화국(SDR바스켓에 포함된 국가)은 아무리 빚이 많아도 발권력을 동원할 특권을 가지고 있어 국가부도 위기로부터 상대적으로 자유롭기 때문에 비기축통화국이 이들 국가를 따라할 경우 심각한 정책적 오류에 빠질 수 있다고 지적했다. 비기축통화국이 만성적 재정적자에 빠지면 국가신용도가 떨어지고 환율이 불안해 지면서 자국화폐와 국채는 외국 투자자로부터 기피대상이 된다는 것이다. 이런 상황에서 발권력을 동원해 국채를 발행하면 초 인플레이션과 환율급등으로 이어지고 결국 국가부도위기에 직면하기 때문에 비기축통화국은 국가채무비율을 낮게 유지해야 한다고 강조했다. 또한, 대외의존도가 높은 나라는 대내외 환경변화에 수출입 변동성이 크고, 경상수지적자가 발생할 가능성이 높기 때문에 불확실성에 대비한 국가채무비율을 낮게 유지하는 경향이 있기 때문이다. 저는 적절한 분석이라고 생각된다.
또한, 한경연은 우리나라의 국가채무는 OECD 국가 중 4번째로 빠르게 증가하고 있고 국제기준을 적용할 경우 2018년 국가부채비율은 106.5%에 달한다고 했다. 한경연은 “OECD 평균에 비해 낮다는 이유로 국가채무를 늘려도 괜찮다는 주장은 정당성을 확보하기 어렵다”라고 지적했다.
기획재정부는 지난 4월 7일 발표한 ‘2019회계연도 국가결산보고서’에서 국가부채의 절반 이상을 차지하는 군인과 공무원 연금충당부채는 작년 말 944조2000억원으로 2018년(939조9000억원)보다 0.5%(4조3000억원) 증가했다고 발표했다.
공무원과 군인 연금충당부채는 미래의 연금액을 현재 가치로 환산한 금액이다. 공무원 수가 늘어나면서 2016년 752조원이었던 연금충당부채는 2017년 845조원, 2018년 939조원으로 급증했다. 여기서 연금 충담금 부채도 작년 과거와는 다르게 계산방식을 바꾸어서 부채증가폭이 감소했는 데도 불구하고, 절대액은 크게 올랐다.
다음 표에서 보는 바와 같이 국가채무 (D1)와 일반정부 부채(D2), 공공부문 부채(D3)를 나타내는데, 2019년 일반정부 부채와 공공부문 부채는 아직까지 발표가 되지 않고 있다. 기획재정부 담당자의 이야기로는 금년 12월이 되어야 발표된다고 합니다. 2019년 D2와 D3부채가 1년 반이나 지났는데, 아직 발표되지 않고 있는데, 큰 문제이다. 보다 빨리 발표되도록 해야 할 것이다.
표에서 보는 바와 같이 광의의 국가부채로 보면 중앙 및 지방정부 부채가 포함된 국가채무에 비영리 공공기관과 비금융 공기업 부채, 공무원 및 군연연금 충당부채까지 포함시켜야 한다. 이것을 모두 포함하면 대략적으로 2019년말 약 2,070조 5,000억원 이상 된다. 이는 2019년 국내 GDP 1,913조 9000억원의 약 108.2%로 추정된다. 이는 상당히 보수적으로 조심스럽게 예측한 것이고, 실제 통계가 발표되면 110% 이상이 될 것으로 추정된다.
여기서 사용한 통계 중 2019년 공공부문 부채는 연말에 발표되기 때문에, 2018년 통계를 사용하고 나머지는 2019년 통계를 사용하였다. 그래서 제가 분석한 결과로 보면, 국가부채 D4로 보면 2018년 106.3%, 2019년 108.2% 이상이 될 것으로 추정된다.
제가 우리나라 국가부채를 우려하는 이유를 보다 자세히 설명한다.
① 문정부들어 국가부채 증가속도가 상당히 빠르다는 것이다. 국가부채 증가속도는 OECD 국가 중에서 상위 4번째로 상당히 높은 수준이다. 게다가 최근 공무원 수를 크게 증가시켜 국가재정을 어렵게 하고 있다. 가급적 공무원은 줄이고 일자리는 민간부문에서 창출되도록 해야 하는데 이것도 경제정책의 실패이자 큰 문제이다.
② 넓은 의미의 국가부채 D4로 보면, 앞에서 설명한 바와 같이 GDP의 약 108%나 되어 상당히 높다는 것입니다. 또한, 우리나라는 공공부문 부채 D3에 포함되는 비금융 공기업의 부채가 상당히 높다.
③ 게다가 2019년 가계부채와 기업부채가 약 3,148조 4,000억원이나 크게 높은 데다 국가재정마저 위험해지면 국가가 위기에 처해질 수 있기 때문이다. 국가부채와 가계 및 기업부채를 합하면 약 5,210조로 추정되어 GDP의 272.3%나 된다.
④ 우리나라는 미국이나 영국, 일본 등과 같이 기축통화국이나 SDR바스켓에 포함된 국가가 아니라 해외의존도가 높은 소규모 개방경제라는 점이다. 그리하여 외화가 부족해지고 재정적자가 심각해지면 바로 IMF 외환위기를 맞을 수도 있다. EU 국가는 EU의 울타리가 있고, 유럽중앙은행 즉 ECB가 있어 한 국가가 위험해지면, 타 국가와 연계되어 있어 어느 정도 지원을 받을 수 있다. 특히 유로화는 IMF SDR 바스켓에 포함되어 있어 기축통화나 마찬가지이다.
혹자는 우리나라 국가부채비율은 OECD 평균보다 비율이 낮아 괜찮다는 이야기를 하는 사람이 있는데, 이는 상기와 같은 이유로 잘못된 것이다. OECD 국가에는 부채비율이 높은 미국과 같은 기축통화국과 일본과 같은 SDR바스켓 포함 국가가 포함된 데다(준 기축통화국) 재정위기를 겪고 있는 남유럽국가가 다수 포함되어 있다. 정부와 일부 여권은 OECD 회원국의 평균 국가채무비율 D2가 2018년 기준 109.2%이고 우리는 40.1%에 불과하다고 재정을 확대해도 된다고 한다. 그런데 문재인 정부들어 국가채무비율인 D1은 2018년 36%, 2019년 38.1%, 2020년 말 45% 선으로 급증할 전망이다. 이도 국제비교로 보는 D2와 D3로 보면 이보다 훨씬 높다.
그리스는 1981년 사회당이 집권한 이후 현금복지확대와 공무원 증원, 최저임금 급격한 인상 등 포퓰리즘 정책을 펴면서 빚더미에 올랐다. 1981년 그리스 총리가 된 안드레아스 파판드레우 총리는 인기영합의 포퓰리즘정책을 전면에 내세워 국민들의 표를 얻었다. “국민이 원하는 것은 무엇이든 해줘라”라는 그의 지시는 지금 들어도 파격적인 포퓰리즘 정책을 쏟아내는 단초가 됐다. 그리하여 GDP대비 국가부채비율은 1981년 22.5%에서 약 12년만인 1993년 100.3%로 증가하여 결국 IMF 국제금융을 신청했고 경제가 파탄났다. 문정부가 지금 취하는 정책은 경제가 파탄난 그리스와 아르헨티나, 베네수엘라 등의 나라와 비슷한 정책을 실시하는 것이 많다는 생각이 들어간다.
또 혹자는 일본의 국가부채비율이 200%가 넘는다고, 우리는 괜찮다고 하는 사람도 있는데, 일본경제를 너무 모르는 무지한 사람들의 주장으로 생각된다. 일본 국가부채 문제도 이춘근방송에서 별도로 연구하여 방송했다.
제가 이춘근방송 76회에서 방송한 바와 같이, 대부분의 국가에서는 국가부채의 급격한 증가를 방지하기 위해 재정준칙제도를 실시하고 있다. 그런데 우리나라에서는 대통령 임기 5년동안 인기영합의 포퓰리즘정책을 실시하여 인기를 얻고, 끝내면 그만이라고 생각하는 경우가 있는 것 같다. 이는 국민들과 후세세대에 죄를 짓는 것이다.
재정준칙이란 다양하게 정의되지만, 일반적으로 국가채무와 재정적자 비율을 GDP의 일정 수준 이하로 관리하도록 법으로 강제하는 것이다. 우리나라는 한경연에서 분석한 바와 같이 GDP의 40% 선을 지키는 것이 필요할 것으로 보인다. 선진국은 물론, 개도국 대부분을 포함해 현재 89개 국가에서 재정준칙을 운영하고 있다. OECD 회원국 중 재정준칙이 없는 나라는 한국과 터키뿐이다. 선진국에서는 이미 보편화된 재정수단으로서 재정준칙이 자리매김하고 있다.
독일에선 1년 재정적자가 GDP의 3%를 넘지 않도록 헌법에 명문화하고, 국채를 찍어 새 빚을 내는 한도도 GDP의 0.35%로 제한하고 있다. 스웨덴은 재정수지가 GDP 대비 1% 이상 흑자를 내도록 의무화하고 있고, 스위스에선 재정적자가 생기면 그다음 해 6년 동안 적자분을 메우도록 법으로 강제하고 있다. 영국의 경우, ｢지속가능한 투자준칙(sustainable investment rule)｣을 통해 순공공채무를 GDP 대비 40% 수준으로 유지하도록 규정했다. EU는 마스트리히트조약(Maastricht Treaty)을 통해 공공채무와 지출통제 원칙들을 제시하였고, 안정과 성장에 관한 협약(The Stability and Growth Fact, SGP)을 통해 GDP 대비 국가채무 비율을 60% 이내로, 재정적자를 GDP의 3%이하로 유지하도록 규정하였다. 이때 EU의 국가채무기준은 일반정부 부채(D2)이다. 우리나라는 아직 2019년 일반정부 부채를 집계과정이 어렵다고 발표하지 않고 있다. 이는 잘못되어도 크게 잘못된 것이다. 늦어도 너무 늦으므로 국가에서 보다 빨리 발표되도록 제도를 개선해야 한다.
아무튼, 우리나라는 전 세계 주요 국가들과 같이 재정준칙 제도를 도입하여 재정건전성을 유지해야 할 것이다. 요즘과 같이 코로나-19를 핑계로 1년에 적자국채를 몇 번이고 발행하여 미래 세대에게 부채를 전가시키는 행태를 막아야 한다. 최근의 적자국채는 현재의 20-30세대가 30-40년 후에는 모두 갚아야 할 국가부채인 것이다. 또한, 재정 정보 공개범위를 넓혀 국민이나 시민단체들의 감시를 활성화하는 것도 함께 추진돼야 한다.
참고자료 유튜브; 이춘근방송 104회차